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Les demandes d'asile à la frontière

Extrait du rapport de l'Anafé, Guide juridique et théorique, janvier 2005

 

Une procédure dérogatoire


L’étranger qui sollicite l’asile aux frontières peut le faire dès son arrivée ou à tout moment durant son maintien en zone d'attente auprès de la police aux frontières (PAF). Si la demande est prise en compte, la PAF dresse un procès verbal de demande d’admission au titre de l’asile (dite « DAP ») et transmet le dossier au ministère de l’Intérieur, qui est dès lors seul décisionnaire. Le demandeur est entendu par un agent détaché de l’OFPRA (qui remplacent depuis le décret du 21 juillet 2004 les agents du ministère des Affaires étrangères). L’objet de cet entretien est de connaître les motifs de la demande du requérant, afin de déterminer si sa demande d'asile n’est pas manifestement infondée. L’agent de l’OFPRA formule par écrit un avis à la Direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) du ministère de l'Intérieur, qui décide ou non d’admettre sur le territoire le demandeur d'asile.

Les personnes admises au titre de l'asile sont alors autorisées à entrer sur le territoire pour effectuer la procédure de demande d’asile - comme tout autre demandeur d'asile arrivé d'une autre façon sur le sol français. Un visa de régularisation de huit jours délivré par la PAF (en réalité un simple « sauf-conduit ») leur permet ainsi de se rendre à la préfecture de leur choix et de saisir l’OFPRA. Le sauf-conduit vaut entrée régulière sur le territoire.

Lorsque la demande d'asile est qualifiée de manifestement infondée, un refus d’admission au titre de l’asile est notifié par la police aux frontières. Il est en principe accompagné de la décision motivée du ministère de l'Intérieur, impliquant le refoulement immédiat de l’étranger vers le pays de provenance. Un recours contre cette décision est possible dans un délai de deux mois, mais il est sans effet suspensif. Son utilité pratique est par conséquent très relative.

Afin d’instruire les demandes dans des délais plus courts, les pouvoirs publics ont mis en place un nouveau dispositif. Depuis juin 2002, une équipe de vingt-deux agents contractuels du ministère des Affaires étrangères (aujourd’hui de l’OFPRA) est chargée d’auditionner les demandeurs sept jours sur sept. Le bilan chiffré de l'asile à la frontière de la DLPAJ précise que 80 % des demandes sont instruites dans un délai inférieur à quatre jours.

1 - Procédure

* Enregistrement
L'étranger sollicite l’asile auprès de la PAF qui lui remet un procès verbal de demande d’asile et applique ensuite la procédure décrite ci-dessus.
Remarque : Cet enregistrement qui se faisait généralement lors de l’arrivée de l’étranger en même temps que sa notification de non admission, ne se fait plus en pratique qu’à ZAPI 3. La PAF et le ministère de l’Intérieur exigent que la demande soit « individuelle et personnelle ».


* Audition
La demande enregistrée est transmise aux agents du BAF (Bureau asile aux frontières) de l’OFPRA. Ces agents, composés de personnes recrutées spécialement, sont chargés d'entendre les demandeurs d'asile. Après audition, ils émettent un avis motivé transmis au ministère de l'Intérieur.


* Décision
Le ministère de l'Intérieur, plus spécialement la DLPAJ, après consultation de l'avis de l’OFPRA, prend une décision sur le caractère manifestement infondé de la demande :
- soit il autorise l'entrée sur le territoire au titre de l'asile. L’étranger est alors libéré de la zone d’attente et se voit délivrer un sauf-conduit valable huit jours afin de se rendre en préfecture et déposer sa demande d’asile.
- soit il juge la demande manifestement infondée par une décision expresse et motivée qui doit être notifiée à l’intéressé. L'étranger fait alors l'objet d'un refus d'admission sur le territoire, il devient « non-admis » et peut être refoulé.


2 - Dispositif des ministères


Le BAF (bureau asile aux frontières) est composé de cinq bureaux et de vingt-deux agents. Un chef de bureau, actuellement Madame Béatrice Carrière, est chargé de superviser les avis. La plupart des agents sont des agents détachés de l’OFPRA.

Le transfert de compétence des agents du MAE vers des officiers de protection de l’OFPRA pourrait être perçu comme une réelle avancée ; or il apparaît clairement, outre le fait que les mêmes agents soient restés en poste, que les entretiens restent rapides et superficiels et qu’il y a toujours des problèmes d’interprétariat. Dès la parution du décret du 21 juillet 2004 - modifiant l’article 12 du décret du 27 mai 1982 - prévoyant ce transfert de compétence, nous avons immédiatement fait part de nos réserves, notamment :
- cette modification n’ôte pas la responsabilité de la décision finale de l’admission sur le territoire au titre de l’asile au ministère de l’Intérieur ;
- il restera à vérifier que l’interprétation restrictive du caractère « manifestement infondé » tendant à une « prédétermination » du statut de réfugié au niveau des frontières, ne soit pas renforcée par ce changement ;
- si une demande est considérée comme manifestement infondée à la frontière, mais que le demandeur est ensuite admis sur le territoire à un autre titre (par le juge, pour raisons humanitaires, etc), il existe un risque que, lors de l’examen de la demande d’asile sur le territoire, l’OFPRA refuse de se désavouer, faisant un lien systématique entre les deux décisions. Un refus d’admission au titre de l’asile à la frontière deviendrait alors un élément permettant de rejeter la demande d’asile sans entretien à l’OFPRA ;
- enfin, il est à craindre que les déclarations faites par un demandeur à Roissy, dans les circonstances particulières de la procédure d'asile (précipitation, manque d'information sur la procédure d'asile en zone d'attente, etc), ne soient ensuite utilisées contre lui notamment en cas de divergence des deux récits.

Au niveau statistique des statistiques des avis :
En 1996, le taux d'admission était de 36% avec près d'un tiers des décisions de rejet basées sur le principe du pays tiers sûr, écarté depuis par la jurisprudence. En 1997, le taux est remonté à 50% pour atteindre jusqu'à 60% en 1998. Mais les chiffres ont ensuite baissé en 1999 (36%), 2000 (29%), 2001 (18,4%) et 2002 (20,22%) pour atteindre un seuil très bas en 2003 3,8%. Ce taux est largement inférieur à celui de l’OFPRA et la Commission des recours des réfugiés compétents pour la détermination du statut de réfugié .


Les demandeurs d'asile aux frontières sont parfois admis sur le territoire sur d’autres motifs (juge, raisons humanitaires, expiration du délai légal de maintien de 20 jours) mais ce taux général d’admission tend également à diminuer (94% en 2001, 75,2% en 2002 et 68,8% en 2003).


3 - Qu'est-ce qu’une demande d’asile manifestement infondée ?

Si la procédure est dérogatoire au droit commun, la question fondamentale posée par l’instruction des demandes d’asile à la frontière concerne les limites de l’examen pratiqué par les ministères. La loi du 6 juillet 1992 a précisé que le maintien en zone d’attente d’un demandeur d’asile ne se justifiait que « le temps strictement nécessaire à l’examen du caractère manifestement infondé de sa demande ». C’est autour de la définition et de la portée de cette formulation que se situe aujourd’hui l’enjeu du maintien en zone d’attente. En 2002, sur 20 800 maintenus en zone d’attente, 7 786 étaient des demandeurs d’asile. Maîtriser leur accès au territoire est crucial pour l’Etat français s’il veut mener à bien les objectifs affichés de sa politique migratoire. En cela, la définition quelque peu obscure des conditions de recevabilité de la demande d’asile est d’une grande utilité au ministère de l’Intérieur pour justifier des refus d’entrée.


Donner une définition du « manifestement infondé » n’est pas chose aisée. D’abord parce qu’il s’agit d’un barbarisme, mal traduit de l’anglais (manifestly unfounded). Ensuite parce que l’analyse littérale n’est pas toujours suffisamment éclairante. Le terme “ infondé ” relève du négatif, celui de « manifestement » relève de l’évidence ou de l’a priori. La demande manifestement infondée serait donc une évidence négative : ce n’est pas à première vue et sans aucun doute possible une demande d’asile. Mais, sans définition légale, cette approche ne permet pas de déterminer quelles sont les limites de l’examen ni de donner un contenu juridique à la notion. Il faut se tourner vers la jurisprudence pour en cerner mieux les contours.


En théorie, l’examen du caractère manifestement infondé ou non d’une demande d’asile ne devrait consister à vérifier que de façon sommaire si les motifs invoqués par le demandeur correspondent à un besoin de protection (au sens le plus large : par référence aux critères énoncés par la Convention de Genève relative au statut des réfugiés, mais également à la protection subsidiaire introduite en France par la loi du 12 décembre 2003 ou toute autre forme de considération humanitaire). Il ne devrait s’agir que d’un examen superficiel, et non d’un examen au fond, de la demande d’asile, visant à écarter les personnes qui souhaiteraient venir en France pour un autre motif (tourisme, travail, étude, regroupement familial, etc.) en s’affranchissant de la procédure de délivrance des visas. Après admission sur le territoire, l’examen de l’éligibilité au statut de réfugié (ou la protection subsidiaire) reste de l’entière compétence de l’OFPRA, qui dispose des conditions adéquates pour effectuer toutes les recherches et investigations nécessaires : centre de documentation, traductions, expertise de document, vérification et recoupement d’informations. Une fois posés ces principes, il reste cependant une grande marge de manœuvre dans l’appréciation du « manifestement infondé ».


Cette notion issue du droit administratif est apparue pour la première fois dans une décision du Conseil constitutionnel du 25 février 1992 . Saisi par des parlementaires socialistes, celui-ci décidait d’apporter une réserve d’interprétation à propos d’une disposition permettant de priver de liberté les demandeurs d’asile. Le Conseil constitutionnel estimait que cette privation de liberté pouvait se justifier seulement si leur demande était manifestement infondée. Dans un autre paragraphe, relatif à la responsabilité des transporteurs acheminant des étrangers dépourvus des documents nécessaires à l’entrée sur le territoire, le Conseil indiquait que la clause d’exonération prévue dans l’hypothèse où la demande d’asile de l’étranger n’est pas manifestement infondée « implique que le transporteur se borne à appréhender la situation de l’intéressé sans avoir à procéder à aucune recherche ». De la combinaison de ces deux considérants de la même décision, on peut déduire que cette limite imposée aux compagnies de voyage s’applique également au ministre de l’Intérieur.


A l’époque de l’élaboration de la loi française, se définissait au niveau européen un certain nombre de concepts rassemblés dans des résolutions (dites « de Londres ») adoptées par les Etats membres de l’Union en décembre 1992. Une définition très large de la demande manifestement infondée (fraudes à la documentation, demande hors-champ de la Convention de Genève, récit non circonstancié, ni personnalisé ou dépourvu de crédibilité, possibilité d’asile interne, existence d’un pays tiers sûr) faisait ainsi son apparition, qui, par confusion volontaire, a été utilisée dans les premières années d’application de la loi de 1992. Le Conseil d’Etat, dans un arrêt d’assemblée du 18 décembre 1996 , a logiquement censuré cette confusion, en estimant que ces résolutions, à défaut d’adaptation législative, ne pouvaient pas servir de base légale à une décision car elles ne produisaient, selon le droit européen, aucun effet juridique contraignant. En l’occurrence, le ministère de l’Intérieur avait rejeté la demande d’asile à la frontière sur le principe du pays tiers sûr, c’est à dire le fait que l’étranger a transité par un pays où il ne craindrait pas de persécutions et où il aurait pu demander asile. Mais en réalité, c’est bien l’ensemble des définitions contenues dans les résolutions de Londres que le Conseil d’Etat entendait écarter. En outre, le Conseil d’Etat indiquait que l’examen à la frontière ne pouvait aller au-delà des critères utilisés dans l’examen de reconnaissance de la qualité de réfugié. Le ministère de l’Intérieur a admis sa défaite en renonçant à utiliser ouvertement le critère du pays tiers sûr mais il continue en pratique à recourir aux autres éléments de la définition de Londres pour apprécier les demandes d’asile à la frontière.

Une décision du Tribunal administratif de Paris, en date du 5 mai 2000 , permet enfin d’avoir une idée un peu plus précise en indiquant que la demande est manifestement infondée lorsqu’elle est « manifestement insusceptible de se rattacher aux critères prévus par la Convention de Genève du 28 juillet 1951 sur le statut des réfugiés, ou à d’autres critères justifiant l’octroi de l’asile ». Le tribunal a critiqué la décision ministérielle car celle-ci a « étendu son appréciation à la valeur intrinsèque de l’argumentation du requérant, pour considérer que les craintes de persécution apparaissaient peu probables ». Cette décision reprend la définition contenue dans la conclusion No. 30 (XXXIV) - 1983 du comité exécutif du HCR du 20 octobre 1983.


Dès le jugement du 20 décembre 1996, décision dans laquelle il a posé le principe du droit des demandeurs d’asile à l’entrée en France, le Tribunal administratif de Paris avait jugé que le ministre de l’Intérieur avait commis une erreur d’appréciation en estimant manifestement infondée la demande d’asile d’un ressortissant soudanais en relevant uniquement que celui-ci, à l’appui de sa demande, avait fait valoir qu’il refusait d’être enrôlé dans l’armée gouvernementale pour combattre un mouvement indépendantiste dans la région d’où il était originaire. Le Tribunal indiquait ainsi que de simples déclarations était suffisantes, à l’exclusion de tout élément matériel, et que ces déclarations n’avaient pas à être précises et circonstanciées (TA Paris, 20.12.96, n° 9503292/4 et 9503293/4).


De l’ensemble de ces éléments de jurisprudence, il semble à peu près clair que cet examen doit se limiter à une évaluation superficielle visant à écarter uniquement les demandes ne relevant manifestement pas du droit d’asile, laissant ainsi le pouvoir d’appréciation et de vérification à l’OFPRA.


La pratique est très éloignée de cette théorie et de la jurisprudence.


Dans son appréciation, le MAE faisait référence à seulement trois textes : la résolution de Londres, la décision du HCR de 1983 et la décision du Conseil Constitutionnel de 1992 (les agents de l’OFPRA actuellement en place utilisent les mêmes critères).


La résolution de Londres du 30 novembre 1992


Les éléments principaux sont les fraudes à la documentation, demande hors champ de la Convention de Genève, récit non circonstancié, ni personnalisé ou dépourvu de crédibilité, possibilité d’asile interne.


Remarque : Les autorités françaises font explicitement référence à cette résolution alors qu’elle a été expressément écartée par le Conseil d’Etat et que cette définition est beaucoup plus large que celle donnée par le Conseil constitutionnel.


La conclusion n°30-1983 du Comité exécutif du HCR

Le Comité exécutif a estimé que « les procédures nationales de détermination du statut de réfugié pourraient utilement prévoir des dispositions spéciales pour traiter avec célérité des demandes considérées si manifestement infondées qu’elles ne méritent pas un examen approfondi à chaque stade de la procédure ».

La décision du Conseil constitutionnel

Le Conseil constitutionnel a, dans une décision du 25 février 1992, rappelé son attachement au principe général de l'admission sur le territoire et du séjour des demandeurs d'asile et souligné que toute exception à ce principe est admise seulement lorsque la demande présente un caractère manifestement infondé. Cette notion n'est pas définie mais le juge constitutionnel précise que lors de l'examen de la demande à la frontière, il convient de se borner à appréhender la situation de l'étranger sans procéder à aucune recherche. Dans l'esprit de cette décision, une demande peut être déclarée comme étant manifestement infondée seulement s’il est possible d’affirmer qu’elle ne relève absolument pas de la problématique de l’asile.

Remarque : Ainsi, sur le caractère manifestement fondé ou pas de la demande d'asile et sur la manière dont est portée cette appréciation, le ministère des Affaires étrangères indique que trois éléments sont à l'origine de cette appréciation :
- la demande ne relève pas de l'asile (motifs tirés de l'insuffisance des ressources de l'intéressé dans son pays, des mauvaises conditions de vie …) ;
- la personne présente des faux documents de voyage et n'apporte pas d'éléments d'explication sur leur origine ;
- le récit de l'étranger manque de cohérence, n'est pas personnalisé ou comporte des éléments manifestement erronés.


L’arrêt « Rogers » du Conseil d’Etat en 1996 a mis fin à la pratique selon laquelle était jugé manifestement infondée la demande d’un étranger provenant d'un pays tiers sûr signataire de la Convention de Genève où il lui était loisible de demander le statut de réfugié.

Cependant, les définitions données par les ministères ne semblent offrir que des lignes d’orientation. En réalité, l'examen des demandes à la frontière s’apparente de plus en plus à une prédétermination du statut de réfugié et cette tendance est de plus en plus nette . Il n'est pas rare que des agents du BAF vérifient les informations contenues dans une demande ou qu’ils se permettent des interprétations de la Convention de Genève pour conclure à un refus d’admission sur le territoire au titre de l’asile alors même que des décisions de la Commission des recours des réfugiés confèrent finalement le statut sur la même base (par exemple : rejet car les persécutions n'entrent pas dans le champ d'application de la Convention de Genève parce qu'elles n'émanent pas des autorités du pays ou parce qu'elles ne sont pas liées à une activité politique évidente). Des décisions sont aussi parfois motivées sur le simple fait que les allégations du demandeur sont jugés « peu probables » ou « étonnantes » et laissent ainsi entendre que les situations soumises n’ont pas été examinées avec la rigueur souhaitée!