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L’enfermement des étrangers en France

Il existe dans le dispositif législatif français trois régimes d’enfermement des étrangers, tous liés au non respect des règles posées pour le franchissement des frontières et le séjour par des étrangers. Il s’agit des zones d’attente, des centres de rétention administrative (CRA), et des prisons où subissent leur peine les étrangers condamnés pour infraction à la législation pour les étrangers (ILE).

1. Les zones d’attente, un sas à l’entrée du territoire


Les zones d’attente ont été instituées en 1992. La loi les définit comme l’endroit où « l’étranger qui arrive en France (…) et qui, soit n’est pas autorisé à entrer sur le territoire français, soit demande son admission au titre de l’asile » pourra être maintenu « pendant le temps strictement nécessaire à son départ, et, s’il est demandeur d’asile, à un examen tendant à déterminer si sa demande n’est pas manifestement infondée ». La notion de « zone d’attente » correspond donc à la fois à un espace et à un régime juridique, celui qui est appliqué, en attendant qu’ils soient éloignés ou admis à entrer en France, aux étrangers à qui les autorités françaises (ici la police aux frontières) refusent a priori l’accès au territoire parce qu’ils n’en remplissent pas les conditions légales, ainsi qu’aux étrangers qui demandent l’asile. Le placement d’un étranger en zone d’attente est une décision purement administrative, contrôlée après 72 heures par un juge judiciaire qui apprécie l’opportunité de sa prolongation.


Les zones d’attente sont situées à proximité immédiate du point de passage d’une frontière - au sens juridique du terme - entre la France et un autre pays, qu’il s’agisse d’une frontière aérienne (aéroport), maritime (port), ou ferroviaire (gare). Pendant longtemps, les autorités françaises tendaient à considérer que les étrangers se présentant à la frontière mais ne remplissant pas les conditions d’entrée en France se trouvaient dans un espace extra-territorial qualifiée de « zone internationale » où la loi française n’avait pas vocation à s’appliquer. Cette fiction juridique ayant été condamnée par les tribunaux, la loi a donc donné une existence légale aux zones d’attente en 1992. La fiction perdure pourtant dans la mesure où les étrangers placés en zone d’attente sont considérés comme simplement « maintenus » et non « détenus » comme s’ils étaient incarcérés. Car la porte de la zone d’attente n’est censée ne leur être fermée que du côté français. Théoriquement, ils sont « libres » de quitter la zone d’attente pour tout pays de leur choix (et à leur frais), à l’exception de la France. Cette fiction permet de leur appliquer un régime différent du régime carcéral, et moins protecteur, alors qu’ils n’ont subi aucune condamnation et n’ont commis aucun autre délit que celui d’avoir franchi illégalement la frontière. Si les étrangers de la zone d’attente sont obligatoirement présentés, après quelques jours de maintien, devant un juge, il ne s’agit pour celui-ci que d’apprécier l’opportunité de leur placement, pas de juger leur situation personnelle ou la validité de leur prétention à entrer en France.
Les étrangers peuvent être maintenus au total 20 jours en zone d’attente. Passé ce délai, la police des frontières, si elle n’a pas procédé à leur éloignement, doit les laisser pénétrer sur le territoire français même s’ils ne remplissent pas les conditions légales d’entrée. Ce qui entraîne un effet « course contre la montre » de l’administration pour pouvoir refouler avant l’expiration du délai, au détriment du respect des garanties prévues par la loi, notamment en matière d’assistance juridique et de droit d’asile. La police n’hésite pas à multiplier les tentatives d’éloignement y compris en usant de la contrainte physique. Si malgré tout elle ne parvient pas à éloigner l’étranger, celui-ci est présenté devant le tribunal correctionnel pour « soustraction à l’exécution d’une mesure de refus d’entrée » : il s’agit d’un délit prohibé par la loi. Le tribunal prononce la plupart du temps une peine d’emprisonnement de trois mois (que le maintenu effectuera dans une prison), assortie ou non d’un sursis et/ou d’interdiction du territoire français (de trois mois également).


Il y a plus de cent zones d’attente en France, mais le nombre exact et la localisation précise de chacune d’entre elles sont très difficiles à appréhender. Bon nombre n’existent que « sur le papier ». Dans la pratique, à une exception notable (la zone d’attente de l’aéroport de Roissy CDG), les zones d’attente se matérialisent la plupart du temps par des locaux réquisitionnés par l’administration (locaux de police, chambre d’hôtels…) lorsqu’un étranger est « non admis » sur le territoire ou qu’il présente une demande d’asile à son arrivée. La zone d’attente de l’aéroport Roissy CDG rassemble à elle seule 95% des arrivées d’étrangers enregistrées en zone d’attente. Elle est composée d’une part d’un bâtiment équipé pour l’hébergement appelé Zapi 3 (environ 170 lits), d’autre part de locaux totalement inadaptés à un séjour supérieur à quelques heures, réquisitionnés sur le site de l’aérogare ou installés dans des locaux de police. Les conditions de maintien y sont bien loin des « prestations de type hôtelier » prévues par la loi.


En 2003, le nombre total d’étrangers maintenus en zone d’attente était de 20800. Les demandeurs d’asile représentaient 7786 personnes (et 457 enfants accompagnants). 5912 demandes d'asile (demandeurs accompagnés de 358 enfants) ont été enregistrées en 2003.

L’année 2004 a marqué une baisse notable du nombre de personnes maintenues à la frontière. Ceci s’explique d’une part par une meilleure coordination entre les services chargés de la gestion de la procédure administrative entre l’arrivée et le refoulement (les étrangers sont en moyenne maintenus moins longtemps), d’autre part par l’efficacité des contrôles en amont, dans les pays de départ, qui empêchent les étrangers présumés « indésirables » de venir en France. Alors que la zone d’attente de Roissy a pu compter, fin 2002, plus de 500 personnes littéralement entassées dans des conditions indignes pendant plusieurs semaines, en 2004 on y dénombrait en général moins de 100 étrangers. Les conditions matérielles du maintien en sont logiquement améliorées. En revanche le quotidien des maintenus est caractérisé par un sentiment d’insécurité et une grande détresse psychique, dus notamment à l’incertitude juridique et à la peur du refoulement. La diminution du nombre de maintenus à la frontière, intervenue en 2003-2004, traduit une politique qui semble toute orientée vers un objectif sécuritaire et de contrôle des frontières, au détriment du respect des droits de la personne, notamment le droit d’asile, mais aussi le droit à ne pas subir de traitement inhumains ou dégradants ou encore les droits spécifiques dus aux mineurs.

La présence en zone d’attente de mineurs non accompagnés est un problème très préoccupant : alors que la loi française interdit l’expulsion administrative ou judiciaire des étrangers de moins de 18 ans, leur refoulement quand ils se présentent à la frontière, en revanche, est possible. Le traitement des mineurs fait régulièrement l’objet de procédures contentieuses entre l’administration et les associations qui assistent les étrangers en zone d’attente. L’Anafé (association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers), une des associations qui interviennent en zone d’attente, considère qu’aucun mineur ne devrait jamais être maintenu, et que chaque fois qu’un mineur isolé se présente à la frontière, il devrait être considéré comme en danger et à ce titre confié aux services de l’Aide sociale à l’enfance.


A l’intérieur de la zone d’attente, les étrangers maintenus sont censés pouvoir prendre contact avec un interprète, un médecin, et toute personne de leur choix.
L’accès des associations au sein de la zone d’attente a sensiblement évolué. Jusqu’à 2004 les ONG n’avaient pas d’accès libre en zone d’attente. Des visites étaient autorisées pour certaines d’entre elles, dans le cadre d’un agrément individuel très limitatif (8 visites par an). Pourtant, au travers de visites de parlementaires, et d’enquêtes menées par le Comité de prévention contre la torture du Conseil de l’Europe, on sait que les droits des personnes y sont régulièrement bafoués. Depuis 2003, la Croix Rouge Française assure une présence permanente dans la zone d’attente de Roissy pour apporter aux maintenus une aide à caractère humanitaire. Quelques mois plus tard, l’Anafé, qui milite depuis sa création pour obtenir un accès permanent des associations en zone d’attente, a passé une convention avec l’Etat qui lui permet d’apporter, dans le cadre d’une présence quotidienne dans les locaux de la Zapi 3, une assistance juridique aux étrangers maintenus.
Ces visites régulières et cette présence à Zapi 3, auxquelles s’ajoutent une permanence téléphonique, ont permis à l’Anafé de publier depuis de nombreuses années, très régulièrement, des rapports qui dénoncent inlassablement les violations répétées des droits fondamentaux qui sont perpétrées en zone d’attente : violences morales ou physiques, humiliations, injures mettant en cause les forces de police, violation du droit d’asile par un traitement expéditif des demandes au motif qu’elles seraient « manifestement infondées », maintien abusif de mineurs étrangers. L’expérience accumulée par cette association fait apparaître que, au-delà des abus de pouvoir qui pourraient être évités et qui sont parfois - très rarement - sanctionnés, ces violations sont consubstantielles au régime légal du maintien en zone d’attente.


2. Les centres de rétention, avant l’éloignement

Le régime de rétention administrative, c’est la possibilité pour l’administration de « retenir » un étranger qui est sous le coup d’une mesure d’éloignement du territoire, qu’il s’agisse d’une mesure administrative (expulsion, pour des motifs d’ordre public ou reconduite à la frontière, comme sanction du séjour irrégulier) ou d’une mesure judiciaire (condamnation à une peine d’interdiction du territoire à titre de sanction d’un délit - y compris le délit de séjour irrégulier) le temps d’organiser son éloignement du territoire.

La rétention existe dans la loi française depuis 1981. Le statut des étrangers retenus relève de la même fiction juridique que celui des étrangers maintenus en zone d’attente : formellement, ils sont « libres » de quitter le centre de rétention pour toute destination, sauf la France.. La durée de la rétention est passé depuis la loi du 26 novembre 2003 à 32 jours. Il existe actuellement 20 centres de rétention en métropole (et quatre dans les départements français d’Amérique). Les conditions matérielles minimales de rétention sont fixées par arrêté et un certain nombre de droits (information, visites, téléphone, assistance juridique), prévus par la loi, sont précisés par décret et décrits dans le règlement intérieur des centres de rétention. L’application de ces dispositions est très inégale selon les centres. Les centres sont gérés soit par la gendarmerie soit par la police. Un décret de 2001 prévoit l’intervention d’une organisation non gouvernementale dans les centres de rétention avec une mission d’accompagnement juridique.
A côté de ces centres de rétention, existent de « petits » lieux de rétention, les Locaux de rétention (LRA), en distinction des Centres de rétention (CRA). Il n’existe pas de liste officielle de ces locaux, puisque chaque préfecture a la possibilité d’en créer par simple arrêté, mais on peut aisément en dénombrer près d’une centaine sur le territoire (commissariats, gendarmerie ou chambres d’hôtel réquisitionnées). Seul un décret précise les modalités de rétention dans les LRA où les étrangers ne peuvent en principe être maintenus que 48 heures pour être ensuite transférés dans un CRA.

Une association, la Cimade , est présente depuis 1984 dans les CRA (et progressivement dans les LRA) dans le cadre d’une convention avec l’Etat, pour une mission d’accompagnement pour l’exercice effectif de leurs droits par les étrangers maintenus. De sa pratique quotidienne, cette association a tiré un certain nombre d’enseignements qui éclairent la réflexion sur le rôle des CRA dans la politique d’immigration conduite en France. A partir des statistiques calculées sur dix ans (1992-2002) la Cimade relève qu’en moyenne 50% des étrangers retenus sont effectivement expulsés, avec une diminution progressive du taux d’éloignement passé de 61 % en 1992-93 à 39,6 % en 2002. Dans le même moment la durée légale de rétention est passée en 10 ans de 7 à 12 jours de rétention. La durée moyenne de rétention dont l’administration a besoin pour décider du sort d’un étranger (l’éloignement ou la remise en liberté) se situe autour de 4 jours, c’est-à-dire largement en deçà de la durée maximum autorisée par la loi, avec un écart moyen de durée de rétention à peine supérieur à un jour entre les étrangers expulsés et ceux qui ne le sont pas. Ces statistiques tendent à démontrer que le durcissement progressif subi par la législation française relative à l’éloignement des étrangers au cours des dernières années n’est pas « efficace » en terme de mesures effectivement exécutées. Ceci est notamment dû aux contraintes de l’éloignement, dont la principale est la coopération des pays vers lesquels la France veut renvoyer les étrangers. Si cette coopération fonctionne, l’éloignement peut s’effectuer sans délai. Mais si elle fait défaut, l’administration française est dans l’impossibilité d’organiser le départ et se voit dans l’obligation de remettre l’étranger en liberté.

Même si elle n’est pas totalement « efficace » par rapport aux objectifs qu’elle prétend poursuivre (expulser le maximum d’étrangers) , la politique d’éloignement représente le pouvoir d’un Etat à tenter la maîtrise de l’immigration. Elle a donc besoin de symboles et d’effets d’annonce, dont les centres de rétention sont aujourd’hui l’objet central. Pour garder leur crédibilité, les pouvoirs publics ont par conséquent besoin de durcir régulièrement le système, et de montrer des résultats. Le régime de la rétention a ainsi été renforcé en 2003, par l’allongement de la durée et l’augmentation du nombre de places. Depuis cette date, les pouvoirs publics français portent régulièrement à la connaissance de l’opinion de nouveaux résultats chiffrés visant à montrer l’efficacité de la politique de lutte contre l’immigration irrégulière. Des statistiques mettent en avant la hausse du nombre d’expulsions réalisées. La Cimade, de son côté, constate que « la logique à l’œuvre sape l’équilibre naguère existant entre le respect de la personne et l’usage de la contrainte, …, les protections ou considération humanitaires s’évanouissent dans la gestion quotidienne des dossiers,…, un certain nombre de précautions auparavant évidentes sont désormais négligées, …, se banalisent des pratiques naguère jugées inacceptables par l’opinion et l’administration ». Elle souligne toutefois que la surenchère dans laquelle s’est engagée la France, à l’image des autres pays de l’Union européenne, entretient l’illusion qu’une réponse d’ordre sécuritaire serait adaptée pour répondre aux défis des migrations actuelles. Et rappelle pour le démontrer que même dans le cadre d’une augmentation spectaculaire, le nombre d’éloignements réalisés reste bien en deçà du nombre de personnes étrangères vivant sans document de séjour sur le sol français.

« La rétention administrative, symbole de la politique d’éloignement, au cœur de tous les fantasmes sécuritaires ou militants, serait donc globalement inefficace à organiser massivement l’éloignement des étrangers en situation irrégulière en France [2]. (…) Par ailleurs, les politiques publiques sont de plus en plus soumises à une gestion symbolique de leur mise en oeuvre. L’important n’est pas ce qui est réellement fait, mais ce que l’on en verra et l’image renvoyée par les médias, auto désignés « représentants » de l’opinion publique.


(…) Que cette gestion « spectaculaire » de l’immigration soit voulue ou subie par les partis politiques cherchant l’exercice du pouvoir, ceux-ci n’ont de toute façon pas le choix : renoncer à la politique d’éloignement forcé, c’est faire l’aveu de l’impuissance des Etats à réguler l’immigration par les lois et la répression. »

3. La prison pour « infraction à la législation sur les étrangers »

En France, l’irrégularité du séjour et de l’entrée sur le territoire constitue un délit pénalement sanctionné (jusqu’à 1 an de prison), de même que la soustraction à une mesure d’éloignement - le fait de s’opposer, par exemple en refusant de monter dans l’avion, à l’exécution de cette mesure - (jusqu’à 3 ans de prison). Les étrangers incarcérés pour ces seuls délits représentent le quart des étrangers détenus en France, lesquels sont très largement sur-représentés au sein de la population carcérale (25%). En 2001, 4 295 étrangers étaient en prison pour infraction à la législation pour les étrangers (ILE). L’emprisonnement joue parfois le rôle de « centre de rétention bis », où sont placés les étrangers en attendant que l’administration trouve les moyens de mettre en oeuvre leur expulsion, sans les contraintes du régime de la rétention notamment en terme de durée. Si l’on fait exception de cet aspect qui permet à l’administration de tricher avec la loi, le principe de l’incarcération des étrangers pour ILE ne trouve guère de défenseurs. Deux rapports parlementaires de 1999 et 2000 en témoignent.

Ainsi, la commission d’enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires estime que « cette population n’[a] rien à faire dans nos prisons », qu’on « distingue mal l’intérêt d’incarcérer des étrangers en situation irrégulière sauf à dissuader - bien peu - les candidats à l’immigration dans notre pays ». De son côté une commission d’enquête de l’Assemblée nationale considère qu’ « on a transformé des politiques administratives en politiques répressives » et qu’il y a « un dévoiement de la peine de prison » dans la mesure où « le temps de l’enfermement ne peut être perçu comme une réflexion sur la faute » et où, pour un détenu qui sera expulsé dans son pays d’origine à sa sortie, « la prison n’a aucune fonction de réinsertion ». Avec la prison pour ILE, on est donc face à une sanction qui ne répond aucunement aux objectifs que la loi lui assigne.


Il y a lieu par conséquent de penser que la fonction de cet enfermement d’étrangers relève surtout de la portée symbolique (étrangers en prison = étranger dangereux), et donc de l’image que l’Etat entend donner de l’étranger à l’opinion pour justifier sa politique de contrôle des flux migratoires, même si elle est inefficace au regard des objectifs qu’elle se fixe.

Cette note a été réalisée par l’Anafé, la Cimade et le Gisti, membres du réseau MIGREUROP