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L’administrateur ad hoc en zone d’attente
(décret du 2 septembre 2003)

Commentaire Anafé



La loi du 4 mars 2002 relative à l’autorité parentale intégrait par son article 17 de nouvelles dispositions dans l’article 35 quater de l’ordonnance du 2 novembre 1945 et prévoyait la nomination d’un administrateur ad hoc pour les mineurs isolés placés en zone d’attente. Celui-ci, qui est désigné par le procureur de la République, est chargé d’assister le mineur durant son maintien en zone d’attente et d’assurer sa représentation juridique dans toutes les procédures administratives et juridictionnelles relatives à ce maintien. Il est aussi chargé d’assurer la représentation du mineur dans toutes procédures administratives et juridiques afférentes à son entrée sur le territoire national. Le décret fixant les modalités de sa nomination et de son intervention a finalement été pris le 2 septembre 2003 (décret n°2003-841 du 2 septembre 2003 relatif aux modalités de désignation et d’indemnisation des administrateurs ad hoc institués par l’article 17 de la loi n°2002-305 du 4 mars 2002, JO n°204 du 4 septembre 2003, p. 15171).

L’administrateur ad hoc est choisi par le procureur de la République au sein d’une liste qui peut faire l’objet de mises à jour et qui est dressée tous les quatre ans dans le ressort de chaque cour d’appel, pour intervenir pour la représentation des mineurs maintenus en zone d’attente sur le fondement de l’article 35 quater de l’ordonnance du 2 novembre 1945 modifié ainsi que pour la procédure de reconnaissance du statut de réfugié. La liste des administrateurs ad hoc est tenue à la disposition du public dans les locaux du secrétariat-greffe de la cour d'appel et des tribunaux de grande instance. Elle peut également être affichée dans ces locaux (article 1er).

L’administrateur ad hoc peut être une personne physique ou morale. Dans le premier cas, le candidat doit être âgé de trente au moins et soixante-dix au plus, s’être signalé depuis un temps suffisant par l’intérêt qu’il porte aux questions de l’enfance et par sa compétence, avoir sa résidence dans le ressort de la cour d’appel, n’avoir pas été l’auteur de faits ayant donné lieu à condamnation pénale ou à sanction disciplinaire ou administrative pour agissements contraires à l’honneur, à la probité ou aux bonnes mœurs et n’avoir pas été frappé de faillite personnelle ou d’une autre sanction en application du livre VI du code de commerce relatif aux difficultés des entreprises (article 2). Dans le second, les dirigeants de la personne morale ainsi que chacune des personnes susceptibles d’exercer la mission pour le compte de la personne morale doivent remplir personnellement les conditions prescrites aux personnes physiques (article 3).

Les demandes d’inscription sont adressées au procureur de la République près le tribunal de grande instance dans le ressort duquel le candidat a sa résidence. Celui-ci instruit les demandes, recueille l’avis du juge des tutelles, du juge des enfants, du juge des libertés et de la détention, du président du conseil général et du directeur régional de la protection judiciaire de la jeunesse. Il transmet le dossier pour avis de l’assemblée générale de la juridiction au président du tribunal de grande instance puis, avec cet avis, au procureur général qui en saisit le premier président de la cour d’appel aux fins d’examen par l’assemblée générale de la cour. Celle-ci dresse ainsi la liste après avoir entendu le magistrat chargé du rapport et le ministère public (article 4). Cette liste peut être renouvelée tous les quatre ans, après vérification des obligations de la mission du mandat précédent, notamment par la remise d’un rapport (articles 5 et 7).

La radiation définitive peut être décidée par l’assemblée générale de la cour d’appel, soit à l’initiative de l’intéressé, soit sur celle du premier président ou du procureur général, auquel cas l’intéressé doit avoir été mis à même de présenter ses observations, dès lors que l’une des conditions fixées pour la désignation n’est plus remplie ou que l’une des obligations résultant de la mission n’a pas été respectée. En cas d’urgence, le premier président peut prononcer la suspension, après avoir recueilli les éventuelles observations de l’intéressé. Les décisions portant radiation ou suspension sont susceptibles de pourvoi en cassation formé dans un délai d’un mois (article 6).

L’administrateur ad hoc remet au procureur de la République un rapport d’activités dans le mois de l’achèvement de chacune des missions, dans lequel il décrit l’ensemble des démarches effectuées pour le compte du mineur et, le cas échéant, aux fins d’assurer au mieux sa protection, les éléments d’information recueillis sur le mineur (article 7).

Les articles 8 et 9 prévoient qu’une indemnité forfaitaire de cent euros est versée pour l’ensemble des frais exposés pour l’assistance du mineur durant son maintien en zone d’attente. Cela comporte sa représentation lors des phases administratives (notification du maintien en zone d’attente, de son renouvellement, d’admission sur le territoire ou du refus, auxquelles il conviendra d’ajouter l’ensemble des démarches effectuées dans l’intérêt de l’enfant, notamment en vue de son rapprochement avec ses parents ou de tout autre adulte susceptible d’en prendre la charge) mais également dans le cadre des procédures juridictionnelles, judiciaires tout d’abord, c’est-à-dire la comparution devant le juge des libertés et de la détention pour la prolongation du maintien en zone d’attente pour huit jours (du 4ème au 12ème jour suivant le maintien initial), la prorogation pour une durée supplémentaire de huit jours (du 12 au 20ème jour) et les appels éventuellement formés contre les ordonnances ainsi rendues par le juge de première instance administratives ensuite, engagées sur le fond, à la suite de refus d’admission (article 27 de l’ordonnance du 2 novembre 1945) et surtout dans le cadre des procédures de référés, expressément prévues par le décret (articles L. 521-1, L. 521-2 et L. 521-3 du code de justice administrative). Ces indemnités sont à la charge de l’Etat et leur montant peut être revalorisé par arrêté ministériel, selon l’indice des prix à la consommation (article 10).

Le décret est entré en vigueur le lendemain de sa publication au Journal officiel, soit le 5 septembre 2003. A titre transitoire et plus durablement, en cas d’impossibilité de faire désigner l’une des personnes figurant sur la liste constituée selon les critères précédemment décrits, il est possible de solliciter l’intervention d’une personne physique ou morale figurant sur la liste prévue à l’article R. 53 du code de procédure pénale (administrateurs ad hoc pour les autres cas que ceux des procédures d’admission sur le territoire et de reconnaissance du statut de réfugié). Ceux-ci sont alors tenus par les obligations prévues par le décret commenté et sont indemnisés dans les mêmes conditions (article 11).

Enfin, le décret ne s’applique pas à Mayotte. A contrario, il s’applique sur le territoire métropolitain, les départements et les autres territoires d’outre-mer (article 14).

Il est regrettable que malgré la technicité et la complexité de la législation des étrangers et de l’asile, aucune compétence particulière ne soit expressément requise auprès des candidats et ce, malgré les préconisations des associations spécialisées et de la Commission nationale consultative des droits de l’homme (avis du 24 avril 2003). Il n’en reste pas moins que les associations intervenant habituellement dans ces domaines ont, dans la pratique, acquis une large expérience et ont souvent eu l’occasion de s’exprimer, soit publiquement, soit dans le cadre d’interventions individuelles, à propos des spécificités rencontrées par les mineurs isolés en quête d’admission sur le territoire ou de protection au titre de l’asile. Cumulant les acquis dans ces deux domaines, ceux de la législation des étrangers d’une part, de l’enfance d’autre part, elles devraient en principe ne pas se heurter à une lecture trop littérale du texte du décret lors de l’examen de leur candidature à l’habilitation. En ce qui concerne les personnes morales, l’intérêt et la compétence en matière des problèmes de l’enfance doivent être justifiés non auprès de l’organisation elle-même, mais seulement à propos des intervenants individuels désignés pour effectuer la mission proposée. Là encore, il convient d’espérer que la souplesse pour l’appréciation de ces critères sera la règle. Les termes du décret sont finalement d’autant plus regrettables que tout candidat « provenant » du secteur de l’enfance ne sera quant à lui pas tenu de justifier d’un intérêt ni de compétences particulières en matière de droit des étrangers et de l’asile, alors que ces questions seront à l’évidence au cœur des interventions de l’administrateur ad hoc auprès du mineur isolé.

Personnellement je serais un peu plus radical en affirmant que compte tenu de la mission confiée à l’AAH de représenter les intérêts de l’enfants, il n’est pas concevable que ce rôle soit dévolu à un fonctionnaire, fut-ce t-il détaché car il y a de façon évidente un conflit d’intérêt

Sur les modalités pratiques de l’intervention de l’administrateur ad hoc, certains points devront enfin être éclaircis au plus vite. Le procureur de la République est-il bien avisé du maintien en zone d’attente de chacun des mineurs isolés se présentant à nos frontières et va-t-il procéder à la désignation d’un seul administrateur ad hoc pour l’ensemble des procédures afférentes au maintien ou en désignera-t-il un différent, selon les commodités pratiques et géographiques notamment, pour chacune des phases (une personne, un fonctionnaire détaché, présente dans les aérogares, une autre au tribunal, encore une autre à la cour d’appel etc…) ? La multiplicité des intervenants risquerait ainsi de priver le mineur de la continuité de sa représentation dont il a pourtant besoin et qui s’impose en raison des investigations qui devront souvent être menées parallèlement, au risque de voir une représentation prévue par la loi purement formelle et non pas une véritable assistance.

Qu’en sera-t-il de l’indemnité versée à l’administrateur ad hoc qui effectuera seulement une intervention ponctuelle ? Le décret ne prévoit en effet aucune modulation, malgré ce qui était préconisé par la Commission nationale consultative des droits de l’homme (avis du 24 avril 2003). L’indemnité forfaitaire, de cent euros, sera-t-elle fractionnée ? Si oui, selon quel critère ? Pour la zone d’attente de l’aéroport de Roissy-Charles de Gaulle, cette question comporte une incidence pratique et financière importante compte tenu de la multiplicité des lieux et de la fréquence des interventions si toutes les procédures sont appliquées (notification du maintien, de son renouvellement et de l’admission sur le territoire ou du refus à l’intérieur de la zone d’attente, deux audiences devant le juge des libertés et de la détention de Bobigny, deux autres à la cour d’appel de Paris, le cas échéant, une audience de référé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise, une autre en appel au Conseil d’Etat). Enfin, le décret ne comporte aucune indication sur la prise en charge des éventuels frais d’interprétariat, le concours d’un interprète pouvant s’avérer nécessaire dans le cadre des démarches administratives en dehors des moments où les décisions administratives sont notifiées. De ce fait encore, la mission d’assistance risque d’être réduite à une représentation trop formelle.