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Extrait du Rapport annuel du Défenseur des Enfants
au Président de la République
et au Parlement
Année 2004

 

La situation des mineurs étrangers ne respecte toujours pas l a Convention internationale sur les droits de l’enfant


Depuis son premier rapport d’activité, en 2000, le Défenseur des Enfants a souligné les conditions inacceptables faites aux mineurs étrangers isolés dans les zones d’attente ainsi que la nécessité de faire accéder les mineurs étrangers présents sur le territoire aux formations par apprentissage.


Dans les zones d’attente (où sont retenus parfois jusqu’à 24 jours des mineurs étrangers, seuls, dont on conteste le droit à être sur le territoire français), la situation des mineurs continue de poser de nombreuses difficultés. Le Défenseur a été saisi à de très nombreuses reprises (voir p. xxxx de cas individuels) de cas de différents mineurs maintenus pendant des délais déraisonnables en zone d’attente, alors même qu’ils auraient pu être accueillis, à Taverny (Val-d’Oise), dans le lieu d’accueil et d’orientation, créé spécifiquement par la Croix-Rouge. L’installation à l’aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle de l’administrateur ad hoc, suivant les dispositions du décret de septembre 2003, donne des résultats mitigés. Cet administrateur ad hoc qui a pour fonction de représenter les mineurs, n’a pourtant pas accès à la zone dite « internationale », comprise entre la passerelle de l’avion et la zone d’attente ; il ne peut donc rencontrer les mineurs qui seraient interceptés dans cette zone puis refoulés.

Par ailleurs, l’administrateur ad hoc devrait pleinement jouer son rôle judiciaire et administratif auprès des mineurs pour lesquels il est nommé, ce qui n’est pas toujours le cas.

Le Défenseur des Enfants a demandé qu’il n’y ait pas une seule association habilitée à présenter des administrateurs ad hoc en zone d’attente, comme c’est le cas actuellement,
mais que cette habilitation soit étendue ; ainsi les compétences de la Croix-Rouge française permettraient que des personnes issues de cette association soient habilitées comme administrateur ad hoc œuvrant en zone d’attente.

Les mineurs dont la minorité est contestée au cours de la procédure subissent un véritable déni de droit. L’administrateur ad hoc qui avait été désigné se désiste alors. Mais cela aboutit à ce que ce mineur, désormais considéré comme majeur, dépasse les délais impartis pour effectuer par lui-même tous les actes de procédure qui lui seraient utiles, entre autres, contester une décision concernant l’interprétariat.

Un important motif d’inquiétude persiste. Les mineurs qui font l’objet d’un refoulement ne sont pas automatiquement renvoyés dans leur lieu d’origine mais, en théorie, à la dernière escale de l’avion avant l’arrivée en France. Ce retour peut donc conduire un enfant, absolument seul, dans un pays où il n’a aucune attache. Aucun texte ne garantit actuellement un refoulement vers le pays dans lequel la personne a ses attaches familiales. Une telle procédure est absolument contraire à l’intérêt de l’enfant. Les mineurs qui ont été contrôlés en « sortie passerelle » (à la sortie de l’avion) sont particulièrement exposés à cette pratique. Lorsque le mineur est refoulé vers le pays où résident ses proches, les services consulaires français devraient être systématiquement alertés afin de s’assurer qu’à son arrivée cet enfant sera effectivement accueilli par ses proches ou par les services sociaux de son pays. Cela n’est actuellement pas garanti.

Le rapport 2003 de la Défenseure relevait quelques améliorations apportées à la situation des mineurs étrangers isolés ; il souhaitait aussi que puissent être redéfinies les conditions de prise en charge des mineurs étrangers isolés présents sur le territoire français. Un groupe de travail animé par le préfet d’Île-de-France avait en effet formulé, à l’été 2003, une série de constats susceptibles d’appeler des décisions. Nous notions, en novembre 2003, « qu’il serait désastreux que ces constats débouchent sur un statu quo, dont les mineurs étrangers seraient une fois de plus victimes ». Force est de constater, un an plus tard, que ce pessimisme était justifié. Non seulement les propositions de ce groupe de travail (réunissant les acteurs de l’État, des collectivités territoriales et de la Justice) n’ont pas eu de suites, en particulier sur l’articulation des responsabilités entre l’État et les conseils généraux, mais, de plus, la situation s’est aggravée. Aggravation due à l’augmentation du nombre de mineurs étrangers isolés sur notre territoire, à la modification
de l’article 21-12 du Code civil rendant plus difficile l’acquisition de la nationalité française pour les mineurs confiés à l’Aide sociale à l’enfance, sans qu’existent des solutions alternatives, aggravation encore, due à la modification de l’article 47 du Code civil. Désormais, l’administration française peut contester durant plus de douze mois les actes d’état civil faits en pays étranger. Il est illusoire de penser que l’état d’insécurité administrative dans laquelle sont maintenus ces mineurs étrangers aura des effets dissuasifs sur les mouvements de migration. Ceux-ci obéissent à bien d’autres motivations (l’écart de niveau de vie entre les pays de l’Ouest et ceux de l’Est ou du Sud, l’absence de perspectives de développement dans les pays les plus pauvres, les guerres civiles...). Cette insécurité administrative ajoute un poids de souffrance supplémentaire à des jeunes qui, pour beaucoup, ont déjà traversé de terribles épreuves. Elle démotive également les équipes sociales de l’Ase ou d’associations auxquelles ces mineurs ont été confiés. Comment en effet soutenir valablement un projet éducatif durable avec des jeunes devenus expulsables le jour de leurs dix-huit ans ?
Comment ces dispositions administratives ne faciliteraient- elles pas une « intégration » à rebours du bon sens, par le travail clandestin ou l’économie criminelle ? Tous secteurs qui sont peu regardants sur la situation administrative de ceux qu’ils emploient. Pour y remédier, le Défenseur des Enfants a réitéré auprès du nouveau gouvernement, sa demande antérieure soit de créer un titre de séjour spécifique « apprentissage/alternance », qui garantisse à ces mineurs une stabilité suffisante pour mener à bien un projet individuel suffisamment durable pour que devenus majeurs ils terminent leur formation avec un contrat jeunes majeurs de l’Ase. Soit, proposait le Défenseur de modifier les conditions d’accès à l’apprentissage (actuellement, la nécessité d’avoir un titre de séjour autorisant le travail) pour que ces jeunes confiés à l’Ase y aient droit. À ce jour, ces propositions sont restées sans réponse.

Tous les départements désormais concernés

Les correspondants territoriaux du Défenseur ont conduit une enquête dans la moitié des départements français sur la situation des mineurs étrangers isolés. Elle révèle que désormais cette question est générale à tout le territoire, même dans des zones éloignées des frontières et à l’écart des grands axes de circulation comme l’Indre, la Mayenne ou le Gers. Par exemple, un département comme la Corrèze accueille une vingtaine de mineurs étrangers isolés demandeurs d’asile. Très rares sont aujourd’hui les conseils généraux qui ne soient pas concernés par la prise en charge de ces mineurs. Dans les départements qui accueillaient déjà des mineurs étrangers isolés, leur nombre est en augmentation.
Entre septembre 2003 et mars 2004, on en dénombrait 230 dans le Nord, une centaine dans l’Isère, la Gironde, les Hauts-de-Seine, la Moselle, plus de 80 dans le Val-de-Marne, les Bouches-du-Rhône, les Alpes-Maritimes, plus de 40 en Côte-d’Or, en Loire-Atlantique, près de 30 dans la Nièvre... À Paris, les services de l’Aide sociale à l’enfance ont créé une cellule spécifique pour l’accueil des mineurs étrangers isolés. En effet, Paris a traité plus de 750 demandes dans l’année 2003, et gère en permanence plus de 500 situations, ce qui représente 12 % du budget départemental de l’Ase.
On estime à quelque 2 500 à 3 000 le nombre de mineurs étrangers isolés en France. C’est à la fois très peu, comparé au nombre d’adolescents en France (5,4 millions), et beaucoup, si l’on considère le drame individuel que cela représente pour chacun de ces jeunes coupés de leurs racines et vivant dans l’incertitude et parfois le danger. Au contraire de la Belgique, notre pays n’est pas parvenu à instaurer une politique nationale d’accueil. Les politiques varient donc largement selon les départements. Les Côtes-d’Armor ne traitent pas ces dossiers comme l’Ille-et-Vilaine, ni la Meuse comme la toute proche Moselle...

Des réponses contradictoires

Du côté de la Justice, certains parquets estiment que ces mineurs sont en danger et décident des mesures protectrices. Des parquets considèrent justifié de recourir à la tutelle pour ces mineurs dépourvus de tout représentant de l’autorité parentale susceptible de manifester sa volonté, conformément aux articles 373-1, 373-5 et 433 du Code civil, tandis que d’autres s’y refusent. Des départements parviennent à négocier avec la direction départementale du Travail que ces mineurs puissent entreprendre une formation en apprentissage ou en alternance, tandis que d’autres s’y refusent.
La crainte de « l’appel d’air » stimulant un afflux de mineurs, qui résulterait de mesures consistant simplement à respecter le droit des enfants peut expliquer ces attitudes.
Une telle vision méconnaît les multiples motivations des migrants que plusieurs études, notamment celle de Mme Étiemble, réalisée pour la direction de la Population et des Migrations, ont mises en évidence. Les motifs du départ (fuir une situation ressentie comme invivable et sans espoir) et les engagements (y compris financiers pour couvrir les frais de voyages parfois fort lourds) sont bien plus déterminants dans cette décision que l’aspect « attractif » de mesures administratives ou juridiques adoptées dans un pays européen. Le drame de ce groupe d’immigrants chinois en Grande-Bretagne, noyés en ramassant des coques, illustre hélas que ces étrangers pris dans des réseaux d’immigration, travaillaient « au noir » pour rembourser leur dette, alors même qu’ils avaient dans ce pays la possibilité de travailler légalement.

Certains de ces enfants sont victimes de proxénètes, qui les prostituent. Ils sont doublement victimes : du proxénète et du client. Faut-il rappeler le nouvel article 225-12-1 du Code pénal ? Est un délit commis par le client, le fait de solliciter, d’accepter ou d’obtenir, en échange d’une rémunération ou d’une promesse de rémunération, des relations de nature sexuelle de la part d’un mineur (jusqu’à dix-huit ans) qui se livre à la prostitution, y compris de façon occasionnelle. Pourtant, ces enfants victimes sont également, selon la loi, auteurs d’un délit, puisque, désormais, le racolage est un délit. (La distinction entre racolage passif et actif a disparu, article 625-8 du Code pénal.) Des parquets ayant constaté que les proxénètes, ou leurs agents sur place, avaient tendance à confier les sommes d’argent collectées à des mineurs, dans l’espoir qu’ils seraient moins facilement interpellés que des majeurs ont mis en place des procédures systématiques pour les mineurs auteurs de racolage. Ils espèrent ainsi freiner cette utilisation des mineurs et surtout parvenir à ce que le mineur accepte de bénéficier de mesures de protection. Le Défenseur des Enfants a rappelé que si les mineurs prostitués étaient, certes, auteurs de ce délit de racolage, ils n’en étaient pas moins avant tout des victimes. À ce titre, et faute de parents présents, ils doivent pouvoir bénéficier systématiquement d’un administrateur ad hoc nommé par le parquet.

Le recrutement, la formation et l’indemnisation des administrateurs ad hoc est en question. Un tribunal de grande instance comme celui de Paris ne comptait à l’été 2004 que treize administrateurs ad hoc. Des tâches très larges leur sont confiées puisqu’ils doivent intervenir dans toutes les procédures d’enfants victimes. Par ailleurs, la loi prévoit qu’un administrateur ad hoc soit nommé pour suivre les demandes d’asile des mineurs étrangers isolés. Une telle fonction suppose une bonne connaissance du droit des étrangers et de la situation géopolitique internationale. Par un paradoxe supplémentaire, les administrateurs ad hoc nommés par le parquet (ce qui est le cas pour les victimes de prostitution) sont moins indemnisés que ceux nommés par des juges d’instruction : 228,67 € contre 381,12 €.
Les administrateurs ad hoc jouent un rôle important dans la protection des mineurs victimes. Ce que la Chancellerie a reconnu en réalisant un guide de grande qualité sur cette fonction. Leur reconnaissance ne sera pas complète tant que leurs conditions de recrutement, de formations complémentaires et d’indemnisation ne seront pas revues.
Le risque, sinon, serait de manquer d’administrateurs ad hoc ou de nommer des personnes issues du conseil général. Ce choix, fait dans certains départements, est très critiquable. Il
peut en effet y avoir conflit d’intérêts entre ceux de l’enfant et ceux du conseil général, dans de nombreuses situations où ce dernier est gardien de l’enfant ou a été impliqué dans le suivi de mesures éducatives préalablement à la mise en danger de l’enfant. Dans la procédure judiciaire où il s’agit de représenter l’intérêt de l’enfant victime, cette confusion des places doit être évitée, même si le conseil général est représenté par des personnes issues de services différents.
Toujours pas de prestations familiales Le Défenseur des Enfants a été saisi d’un nombre croissant de situation de mineurs à la charge de leurs parents, étrangers en situation régulière, mais pour lesquels leurs parents ne pouvaient obtenir les prestations familiales habituelles. En effet les enfants qui ne sont pas nés en France ou qui ne sont pas arrivés par la voie du regroupement familial ne bénéficient pas, de ce fait, des prestations familiales. La direction de la Sécurité sociale subordonne l’attribution des prestations à la présentation du certificat médical délivré par l’Office des migrations internationales à l’issue de la procédure de regroupement familial. Il s’agit d’une lecture de l’article D. 511-1 du Code de la sécurité sociale qui paraît tout à fait discutable, ce que le Défenseur des Enfants avait indiqué dès le 6 août 2001 au directeur de la Sécurité sociale, à l’occasion d’une situation individuelle dont nous avions été saisis.
I l est d’autant plus regrettable que la proposition de réforme sur ce sujet, présentée par le Médiateur de la République le 22 décembre 2000, n’ait pas eu de suite. Cela aurait permis de mettre fin à une discrimination qui n’est fondée ni en droit ni en équité. On doit en effet constater que la lecture faite par le Défenseur de l’article D. 511-1 du Code de la sécurité sociale est bien celle que vient de retenir la Cour de cassation, réunie en assemblée plénière, dans son arrêt 514 P du 16 avril 2004. La Cour considère très précisément « que les étrangers résidant régulièrement en France avec leurs enfants mineurs bénéficient de plein droit des prestations familiales ». Une circulaire récente de la direction de la Sécurité sociale (DSS/2B/2004 sno 391 du 11 août 2004) ne modifie pourtant pas fondamentalement les dispositions en vigueur actuellement.
Il faut d’ailleurs noter le fait que le Comité des droits de l’enfant des Nations unies lors de l’audition de la France à Genève, le 2 juin dernier, a attiré l’attention de Mme la ministre de la Famille et de l’Enfance sur cette situation anormale au regard de la Convention internationale sur les droits de l’enfant (Cide).

Il paraît donc nécessaire :
– soit d’élargir la liste des documents qui permettent de justifier de la régularité du séjour de l’enfant, par l’ajout à la liste déjà prévue du DCEM (document de circulation pour étranger mineur), en modifiant l’article D. 511-2 du Code de la sécurité sociale ;
– soit de supprimer la notion de régularité du séjour de l ’enfant pour l ’at t ribution des prestations familiales, ne conservant que la seule condition de régularité du séjour des allocataires, conformément à l’interprétation de l ’assemblée plénière de la Cour de cassation, en modifiant l’article L. 512-2 de ce Code. Cela a fait l’objet d’une proposition de réforme du Défenseur des Enfants transmise au gouvernement en mai 2004. Compte tenu de la position très ferme prise par la Cour de cassation, et de nombreuses différentes décisions de tribunaux aux affaires de sécurité sociale (Tass) allant dans le même sens, la voie du contentieux devant les TASS devrait conduire, sauf circonstances exceptionnelles, à des condamnations des caisses d’allocation familiale refusant l’attribution des prestations familiales. Il ne paraît pas souhaitable de laisser ouvert de facto la seule voie du contentieux pour mettre en œuvre l’application des droits. C’est encombrer les juridictions et donner une piètre image des relations entre l’administration et les usagers. Quoi qu’il en soit, les conditions d’attributions des prestations familiales pour les enfants étrangers dont les parents sont en situation régulière doivent être améliorées sauf à maintenir des situations discriminatoires et contraires aux engagements internationaux de la France.

Proposition
Les observations et analyses recueillies au cours des travaux menés sur ce dossier permettent à la Défenseure des Enfants de formuler la proposition détaillée ci-dessous :
- Mettre les conditions d’attribution des prestations familiales aux étrangers en situation administrative régulière en conformité avec la jurisprudence de la Cour de cassation et les engagements internationaux de la France.
Pour pleinement respecter la Convention internationale sur les droits de l’enfant, il serait judicieux de supprimer dans le code de la Sécurité sociale toute référence à la régularité du séjour de l’enfant en ne conservant que la condition de la régularité du séjour de la personne en charge de l’enfant.