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Droit d'asile : la France restreint l'accueil
LE MONDE | 21.12.06 | 15h46 • Mis à jour le 21.12.06 | 15h46

e contrôle de plus en plus sévère des flux de l'immigration met-il en danger le droit d'asile en France ? Dans un rapport publié le 28 novembre, la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) s'inquiète et souligne les risques qu'il y a à confondre asile et immigration. "Les préoccupations sécuritaires d'une part, économiques de l'autre, servent de plus en plus souvent de prétextes, depuis quelques années, pour jeter le soupçon sur les demandeurs (d'asile)", constate Stéphane Hessel, président de la CNCDH. Il rappelle que l'octroi du droit d'asile est plus largement obtenu dans d'autres parties du monde qu'en France et en Europe, où, pourtant, "les conditions économiques et démographiques devraient y faire le moins obstacle".

Le 5 décembre, lors d'un comité interministériel de contrôle de l'immigration, le gouvernement s'est félicité de la chute des demandes d'asile. De fait, après une augmentation régulière entre 1997 à 2003, le retournement de tendance, amorcé en 2004, s'est amplifié en 2005 : avec 42 478 nouvelles demandes d'asile (hors mineurs accompagnants), la France a enregistré une nouvelle baisse de 15,8 %.

Ce recul s'est encore accentué en 2006. Au cours des dix premiers mois de l'année, 22 043 demandes ont été enregistrées contre 36 844 au cours de la même période en 2005, soit une baisse de 40,6 %.

Pour le premier ministre, Dominique de Villepin, qui s'est exprimé sur le sujet le 5 décembre, cette évolution résulte de l'accélération du traitement des dossiers "qui dissuade ceux qui ne sont pas réfugiés d'emprunter cette voie" pour venir en France.

"Les filières d'immigration clandestine et les passeurs ont compris le message que nous leur avons envoyé : la France refuse l'immigration clandestine, la France entend choisir ses flux migratoires", a renchéri, six jours plus tard, Nicolas Sarkozy. Le ministre de l'intérieur s'est félicité que la France, première terre d'accueil des demandeurs d'asile parmi les pays industrialisés jusque fin 2005, ne soit plus qu'à la deuxième place, derrière les Etats-Unis et devant le Royaume-Uni, l'Allemagne, le Canada et les Pays-Bas.

A l'instar de toutes les associations de défense des droits des étrangers, la CNCDH tire un "constat alarmant" sur l'évolution des conditions d'exercice du droit d'asile en France. En amont de la procédure qui s'enclenche une fois le candidat arrivé sur le territoire français, le droit d'asile se heurte, observe la CNCDH, à des obstacles croissants, résultant des mesures de contrôle des flux migratoires, adoptées ces dernières années : politique de visas de plus en plus restrictive, multiplication des contrôles au départ, dans les pays d'origine, comme à l'arrivée... En outre, constate la Commission, parmi les candidats à l'asile qui parviennent à atteindre la France et acquièrent le droit de déposer une demande d'asile, un nombre croissant ne bénéficie pas d'un examen équitable de leur demande de protection.

Raccourcissement du délai de dépôt d'un mois à vingt et un jours, nécessité d'attester d'une domiciliation, exigence d'un dossier rédigé en français, placement de plus en plus fréquent en "procédure prioritaire", c'est-à-dire accélérée : ces nouvelles dispositions, issues des lois du 26 novembre et du 10 décembre 2003, rendent, pour les demandeurs d'asile, "toujours plus aléatoire l'accès au séjour provisoire et à la procédure normale d'examen de leur demande".

Un tiers des étrangers déposant une demande d'asile se voient placés aujourd'hui en "procédure prioritaire", ou sont considérés comme relevant du règlement européen Dublin II. Celui-ci permet à un pays membre de l'Union européenne (UE) de renvoyer un demandeur d'asile en provenance d'un autre Etat de l'Union dans ce dernier.

Alors qu'elles représentaient moins de 10 % de la demande globale d'asile en 2003, les "procédures prioritaires" sont passées à 16 % en 2004, à 23 % en 2005. Le taux d'accord est, pour cette procédure, de 2,2 %. Pour l'essentiel (56 %), elle s'applique aux demandes de réexamen qui progressent sensiblement (18,2 % des dossiers examinés par l'Ofpra contre 4,3 % en 2003). "Les préfectures, observe l'association lyonnaise Forum réfugiés, jugent souvent ces demandes de réexamen frauduleuses, abusives ou dilatoires", c'est-à-dire destinées à faire obstacle à une mesure d'éloignement.

La CNCDH s'inquiète, elle aussi, du caractère parfois "abusif" d'une telle appréciation : peut ainsi être jugée frauduleuse, abusive ou dilatoire la demande d'"étrangers tout juste arrivés sur le territoire que l'on peut difficilement soupçonner, a priori, d'intention frauduleuse ou de vouloir faire échec à une mesure d'éloignement, alors même qu'ils n'ont pas eu l'occasion de formuler leur demande", constate-t-elle. Elle appelle ainsi les pouvoirs publics à définir plus précisément les critères de placement en "procédure prioritaire" et à encadrer le pouvoir d'appréciation des préfectures "qui n'ont pas, rappelle-t-elle, compétence pour l'examen des besoins de protection".

Sont aussi systématiquement placés sous cette procédure accélérée les ressortissants de pays considérés comme "pays d'origine sûrs". La demande d'un étranger originaire d'un "pays sûr" bénéficie, comme tout autre dossier, d'un examen individuel par l'Ofpra. Pour autant, cela ne "constitue en rien une garantie de procédure équitable, observe Anne Castagnos-Sen, auteur de l'étude de la CNCDH. Même s'il est entendu en entretien, le demandeur aura les plus grandes peines à contredire l'Ofpra sur le caractère "sûr" de son pays"

Dans sa réponse à l'avis que lui a soumis la CNCDH, le gouvernement confirme que "l'application du concept de "pays sûr" se traduit non par une irrecevabilité - qui serait inconstitutionnelle - mais par la présomption que la demande est peu fondée". Le gouvernement ne s'en est jamais caché : l'instauration, en juillet 2005, d'une liste de "pays sûrs" vise à réduire le nombre de demandes d'asile. "L'établissement d'une liste de "pays sûrs" est de nature à désorganiser des filières, à dissuader les faux demandeurs", soutient le directeur général de l'Ofpra, Jean-Loup Kuhn-Delforge, qui voit dans cette mesure un des facteurs principaux de la baisse des demandes d'asile.

"L'essentiel de la politique d'asile est fondé sur un raisonnement dissuasif. On n'analyse plus la situation des personnes mais des flux. L'asile paye l'incurie des politiques migratoires", dénonce, pour sa part, Olivier Brachet, directeur de Forum réfugiés. Celui-ci admet que les demandeurs ne sont pas tous des réfugiés, mais, estime-t-il, "c'est là le résultat des freins mis, depuis des années, à l'immigration de travail, qui perturbent tous les flux migratoires".

Si, pour le nombre d'arrivées de demandeurs d'asile, la France s'inscrit dans la tendance européenne à la baisse, elle reste cependant un pays qui offre l'un des plus forts taux de protection. Dans nombre d'Etats membres, on observe un net recul de la protection dite "conventionnelle", c'est-à-dire relevant de la convention de Genève de 1951 sur les réfugiés, au profit de statuts moins protecteurs.

En France, la "protection subsidiaire", qui ne donne droit qu'à une carte de séjour d'un an renouvelable, est encore marginale (4 %). "Dans les autres pays, on appelle parfois asile ce qui relève plutôt de l'autorisation de séjour. En France, l'asile, c'est la convention de Genève", soutient M. Kuhn-Delforge. Cet asile moins protecteur progresse néanmoins : 84 statuts de ce type ont été accordés en 2004, 557 en 2005 (108 par l'Ofpra et 449 après recours).

Pour les associations, la vigilance reste donc de mise. D'autant que la première instance, l'Ofpra, censée examiner les dossiers sur le fond, est de plus en plus souvent contredite par la Commission de recours des réfugiés (CRR). En 2005, celle-ci a prononcé davantage d'accords que l'Ofpra : sur les 13 770 personnes qui se sont vu reconnaître la qualité de réfugié, 4 184 l'ont été suite à une décision de l'Office, 9 586 après une décision de la CRR. Au cours des dix premiers mois de 2006, l'écart entre les deux instances s'est encore accentué, le taux d'accord de l'Ofpra ayant chuté à 7,6 % pour un taux global de 19 %.

"La France peut en apparence se présenter comme un pays accueillant, en affichant un taux élevé de protection au titre de la convention de Genève, et même un fort taux d'accord global. Pour autant, relève Claire Rodier, du Groupe d'information et de soutien des immigrés (Gisti), elle sera de moins en moins un pays d'accueil si elle continue à écrémer les demandeurs à ses frontières, et en amont, en les empêchant d'accéder à son territoire. Quand des milliers de réfugiés potentiels sont bloqués aux portes de l'Europe, les chiffres peuvent être trompeurs."

Dans ce contexte, l'évolution du niveau de protection doit faire l'objet d'une veille attentive, pour Olivier Brachet de Forum réfugiés. Pour lui, "un nombre d'accords inférieur à 10 000 serait signe que la France a choisi de tourner résolument le dos au droit d'asile et que la réforme de 2003 a tout emporté, y compris le souci de la protection des personnes menacées de persécutions".

Mettant en garde contre la politique qui se développe en Europe et tend "à influencer les flux plutôt qu'à préserver les principaux fondamentaux de l'asile", le représentant du Haut Commissariat pour les Nations unies des réfugiés (UNHCR), Mohamed Boukry, appelle, lui aussi, la France à ne pas rompre avec sa tradition d'accueil des réfugiés. Sans nier le droit des Etats à gérer les flux migratoires, il tient à rappeler qu'"un réfugié n'est pas un migrant ordinaire".

Laetitia Van Eeckhout
LEXIQUE

LES PROCÉDURES D'EXAMEN DE DEMANDES D'ASILE EN PROCÉDURE NORMALE
, l'étranger doit faire parvenir à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) sa demande d'asile dans un délai de vingt et un jours suivant l'obtention de son autorisation provisoire de séjour.

EN PROCÉDURE PRIORITAIRE
, le demandeur ne bénéficie pas d'un titre de séjour, ni de droits sociaux. Il ne dispose que de quinze jours pour remettre son dossier à l'Ofpra.

L'office doit rendre sa décision dans les quinze jours (ou quatre-vingt-seize heures si la personne est placée en rétention). En outre, le recours devant la Commission de recours des réfugiés (CRR) n'est pas suspensif.

LES DIFFÉRENTES CATÉGORIES D'ASILE

CONVENTIONNEL.
Il est attribué au titre de la convention de Genève et garantit un ensemble de droits au réfugié qui se voit délivrer une carte de résident.

CONSTITUTIONNEL.
Il est attribué à l'étranger persécuté en raison de son action en faveur de la liberté, ouvre les mêmes droits que l'asile conventionnel (10 à 15 décisions par an).

LA PROTECTION SUBSIDIAIRE
n'est, elle, accordée que pour un an renouvelable et n'ouvre l'accès qu'à des droits réduits.

Article paru dans l'édition du 22.12.06
http://www.lemonde.fr/web/article/0,1-0,36-848091,0.html


L'étrange statut de la Commission de recours
LE MONDE | 21.12.06 | 14h30

a commission de recours des réfugiés (CRR), chargée d'instruire les recours des demandeurs d'asile contre les décisions de rejet de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra), est une instance surtout connue des étrangers. C'est pourtant la plus grosse juridiction administrative et l'une des premières instances juridiques pour le nombre d'affaires jugées. En 2005, elle a enregistré 38 563 recours et rendu 62 617 jugements, lorsque l'ensemble des 37 tribunaux administratifs ont enregistré 167 150 requêtes et jugé 166 512 affaires.

La saisine de la CRR par les demandeurs déboutés par l'Ofpra est quasi systématique. "Les demandeurs d'asile se découragent de moins en moins et font de plus en plus de recours : 87 % des rejets de l'Ofpra font l'objet d'un recours devant la Commission", souligne son président François Bernard. La CRR représente aussi, parfois, la seule occasion pour le demandeur d'être auditionné, malgré les efforts consentis par l'Ofpra, ces dernières années, pour convoquer les demandeurs.

Juridiction de plein contentieux - non seulement elle peut annuler les décisions de l'Ofpra mais elle peut aussi accorder le statut -, la CRR reste pourtant peu connue et souvent confondue avec l'Ofpra. Le fait est que la CRR est entièrement dépendante, tant sur le plan budgétaire que statutaire et administratif, de l'Ofpra, administration dont elle contrôle les décisions.

Ainsi, les rapporteurs de la CRR, qui font partie du même corps de fonctionnaires que les officiers de protection de l'Ofpra, sont recrutés et gérés par l'Office. Or, "les rapporteurs qui font aux juges des propositions de décision jouent un rôle essentiel dans le jugement", rappelle Anicet Le Pors, ancien ministre de la fonction publique, aujourd'hui président de section à la CRR, à qui François Bernard a confié une mission de réflexion pour clarifier et améliorer la situation statutaire des personnels de la Commission.

"L'ensemble de nos 140 formations de jugement apprécie souverainement et en toute indépendance les affaires", relève cependant François Bernard qui souligne que la CRR a reconnu à davantage de personnes le statut de réfugié que l'Ofpra en 2005 : sur les 13 770 personnes qui se sont vues reconnaître le statut de réfugié, 4 184 l'ont été à la suite d'une décision de l'Ofpra et 9 587 après une décision de la CRR. Le président de la CRR tient aussi à souligner qu'à "une époque où le juge unique se développe, nous gardons des formations de jugement collégial". Chaque formation de jugement de la CRR compte, en effet, trois juges. Le premier, qui occupe la fonction de président, est issu d'un des grands corps de l'Etat ; le deuxième est nommé par le vice-président du Conseil d'Etat sur proposition d'un des ministères représentés au conseil d'administration de l'Ofpra - affaires sociales, affaires étrangères, intérieur, finances, justice ; le troisième est un représentant du Haut-Commissariat pour les réfugiés (HCR). Les décisions prises par ordonnances, sans audition des requérants, progressent néanmoins : autour de 20 % des décisions de la CRR.

ASSURER L'INDÉPENDANCE

Le président de la CRR n'en souhaite pas moins, comme déjà ses prédécesseurs, que l'indépendance de la Commission soit pleinement reconnue. En effet, comme le rappelle la CNCDH dans son rapport sur l'exercice du droit d'asile en France, publié le 28 novembre, cette situation de dépendance de la CRR à l'égard de l'Ofpra, établissement sous tutelle du ministère des affaires étrangères, "est parfaitement contraire au principe d'indépendance de la juridiction administrative vis-à-vis de l'administration et pourrait conduire à la condamnation de la France par les juridictions européennes".

Dans le rapport de mission remis à M. Bernard, en octobre, Anicet Le Pors analyse les différentes voies de réformes envisageables : transfert du contentieux de l'asile aux juridictions administratives de droit commun ; création d'une juridiction unique pour l'ensemble du contentieux des étrangers (entrée, séjour et droit d'asile) ; rattachement de la CRR au Conseil d'Etat. Il écarte la première qui "ne respecterait pas la spécificité du droit d'asile" et la deuxième qui entretiendrait la confusion entre asile et immigration.

En revanche, le rattachement de la CRR au Conseil d'Etat permettrait, souligne M. Le Pors, "d'affirmer la nécessité d'une juridiction administrative spécialisée sur l'asile, tout en assurant son indépendance vis-à-vis de l'administration dont elle contrôle les décisions".

Laetitia Van Eeckhout
Article paru dans l'édition du 22.12.06
http://www.lemonde.fr/web/article/0,1-0,36-848093,0.html

La Bosnie, l'Albanie ou l'Ukraine sont-elles des "pays sûrs" ?
LE MONDE | 21.12.06 | 14h31 • Mis à jour le 21.12.06 | 14h31

énin, Bosnie-Herzégovine, Cap-Vert, Croatie, Géorgie, Ghana, Inde, Mali, île Maurice, Mongolie, Sénégal, Ukraine. A cette première liste de pays d'origine dits "sûrs" arrêtée le 30 juin 2005, le conseil d'administration de l'Ofpra en a ajouté cinq autres le 6 mai 2006 : l'Albanie, la Macédoine, Madagascar, le Niger et la Tanzanie.


Cette notion de "pays d'origine sûrs" a été introduite en France par la loi du 10 décembre 2003 sur l'asile avant même que l'Europe en arrête le principe en décembre 2005.

Initialement, la loi de 2003 prévoyait d'établir une liste nationale à titre transitoire en attendant que soit fixée une liste européenne. Le gouvernement a préféré ne pas attendre et a introduit dans la loi sur l'immigration du 26 juillet 2006 le principe de coexistence entre une liste nationale et une liste européenne, toujours en attente.

L'objectif du gouvernement, en l'occurrence, est clair : faire baisser la demande d'asile en éliminant les requêtes opportunistes. Ce faisant, en instaurant un traitement différencié de la demande suivant l'origine géographique - les demandes des ressortissants de ces pays sont examinées en "procédure prioritaire", c'est-à-dire accélérée, et ne bénéficient pas, dès lors, d'un recours suspensif -, cette notion de pays sûrs constitue, pour les associations de soutien des étrangers comme pour la CNCDH, une "grave" entorse au principe de non-discrimination, énoncé par la convention de Genève.

UNE NOTION CONTESTÉE

L'appréciation même de "sûreté" est elle-même très controversée. Selon la loi française, un pays est considéré comme sûr "s'il veille au respect des principes de liberté, de la démocratie et de l'Etat de droit, ainsi que des droits de l'homme et des libertés fondamentales". Pour un certain nombre de pays de la liste, cette appréciation est jugée par les associations fortement contestable, ne reposant pas sur une analyse objective de la situation des droits humains dans ces pays. "Qualifier la Bosnie et l'Albanie notamment de pays sûrs est un non-sens, relève Olivier Brachet de Forum réfugiés. Cette appréciation ne tient manifestement pas compte de la situation politique et juridique réelle de ces "républiques"", dénonce-t-il.

La commission de recours des réfugiés, qui n'est pas tenue d'appliquer la qualification de "pays sûrs", une notion prononcée par l'Ofpra, porte elle-même une appréciation différente de celle de l'Office sur le caractère "sûr" de certains pays. Ses taux d'annulation des décisions de l'Ofpra pour certaines nationalités concernées en témoignent : 24,3 % sur les demandes géorgiennes, 13,8 sur les demandes bosniaques, 10,80 % sur les demandes ukrainiennes.

Cette disposition, qui s'inscrit clairement dans une politique de contrôle des flux migratoires et non de protection des réfugiés, "ne répond qu'à une logique de chiffres des Etats européens et du gouvernement français, qui visent à réduire le nombre de demandes d'asile, au détriment d'éventuels besoins de protection", s'alarme la CNCDH. La difficulté des Etats de l'Union à s'entendre sur les pays à inscrire sur une liste commune est d'ailleurs, souligne cette dernière, "très révélatrice de la prévalence de considérations politiques et diplomatiques sur l'établissement de cette liste, bien plus que la prise en compte du respect de l'Etat de droit et des droits de l'homme".

Les conséquences de cette disposition ne se sont pas fait attendre : alors qu'elle totalisait 14 % des demandes en 2004, la demande d'asile en provenance des pays d'origine "sûrs" ne représentait plus que 3,8 % de la demande fin 2005.

Laetitia Van Eeckhout
Article paru dans l'édition du 22.12.06
http://www.lemonde.fr/web/article/0,1-0,36-848092,0.html